Orasi Ilmiah “Alienasi Kekuasaan MPR dalam Praktik Penyelenggaraan Negara” oleh: Prof. Widodo Ekatjahjana, S.H., M.Hum.

unej1

Yang Mulia, Ketua Mahkamah Konstitusi RI

Yang terhormat Menteri Hukum dan HAM RI

Yang terhormat Ketua Badan Sosialisasi MPR RI

Yang terhormat Ketua Senat dan Sekretaris Senat Univ. Jember,

Para Anggota Senat Universitas Jember, Para Pejabat Struktural di Lingkungan Univ. Jember

Yang terhormat Para Dosen dan Mahasiswa, serta

Tamu Undangan lainnya

 

Assalamu ‘alaikum Warahmatullahi Wabarakatuh,

Salam sejahtera untuk kita semua

Hadirin dan Undangan yang berbahagia,

Perkenankanlah dalam orasi ini, saya akan mulai dengan konsep dasar mengenai apa yang dimaksud dengan Alienasi Kekuasaan itu. Alienasi Kekuasaan MPR yang dimaksud di sini adalah suatu perbuatan/tindakan atau kebijakan negara yang ditetapkan oleh badan-badan negara (staatsorgaan) terhadap kedudukan dan kekuasaan MPR dalam praktik penyelenggaraan negara.

Hadirin dan Undangan yang saya muliakan,

Alienasi kekuasaan MPR dapat terjadi karena 2 (dua) hal.

Pertama, MPR yang melakukan tindakan mengalienasi kekuasaannya sendiri. Ini yang disebut dengan alienasi otonom; dan

Kedua, tindakan atau kebijakan alienasi itu dilakukan oleh lembaga-lembaga negara lainnya terhadap kekuasaan MPR. Ini yang disebut dengan alienasi penetratif.

Bagaimana alienasi kekuasaan MPR itu dapat terjadi ?

Pada era Orde Lama, MPR telah melakukan penyimpangan terhadap UUD 1945, misalnya memilih dan mengangkat Presiden seumur hidup. Pada masa Orde Baru juga MPR mengeluarkan Ketetapan MPR No. I/MPR/1983 tentang Peraturan Tata Tertib Majelis Permusyawaratan Rakyat, yang menyatakan tidak berkehendak untuk mengubah Undang-Undang Dasar, padahal mengenai perubahan formal (formal amendment) terhadap Undang-Undang Dasar itu telah diatur dalam Pasal 37 UUD 1945.

Ketetapan-Ketetapan MPRS/MPR, baik dalam hal mengangkat Presiden seumur hidup maupun Ketetapan MPR lainnya yang bertentangan dengan konstitusi atau Undang-Undang Dasar pada masa Orde Lama dan Orde Baru itulah, yang pada akhirnya menjadi yustifikasi politik, bahwa MPRS/MPR dengan kekuasaannya yang sangat besar untuk melaksanakan kedaulatan rakyat sepenuhnya, telah melakukan ‘dosa politik’ dalam praktik penyelenggaraan negara berupa penyimpangan terhadap konstitusi atau Undang-Undang Dasar. Inilah yang menjadi motivasi utama, mengapa kemudian rumusan Pasal 1 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 yang menyatakan: Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar, menggantikan rumusan Pasal 1 Ayat (2) UUD 1945 yang menyatakan: Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan rakyat.

Hadirin dan Tamu Undangan yang saya muliakan,

Perubahan terhadap ketentuan Pasal 1 ayat (2) Undang-Undang Dasar 1945 itu seringkali diinterpretasikan, bahwa MPR bukan lagi sebagai lembaga negara tertinggi. Pandangan seperti ini sebenarnya kurang tepat, karena pertama, sebenarnya konsep lembaga negara tertinggi berbeda dengan konsep pemegang dan pelaksana kedaulatan rakyat yang tertinggi. Kedua, secara substansiil tidak ada korelasinya pengaturan tentang MPR sebagai pemegang dan pelaksana kedaulatan rakyat yang tertinggi dengan pengaturan tentang MPR sebagai lembaga negara tertinggi. Ketiga, adalah pengakuan konstitusi atau UUD tentang kekuasaan atau kewenangan MPR sebagaimana hal tersebut diatur dalam Pasal 3 juncto Pasal 37 UUD NRI Tahun 1945, yakni mengubah dan menetapkan Undang Undang Dasar.

Saudara Ketua Senat, Anggota Senat dan hadirin yang saya muliakan,

Konstitusi adalah hukum tertinggi di dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Sebagai hukum yang tertinggi maka konstitusi tidaklah mungkin dibuat oleh lembaga yang bukan lembaga tertinggi.

Secara faktual telah terjadi pengingkaran dan alienasi kedudukan serta kekuasaan suprematif MPR dalam praktik penyelenggaraan negara di bawah UUD NRI Tahun 1945. MPR tidak diakui sebagai lembaga negara tertinggi, walaupun ia merupakan lembaga pembentuk konstitusi — hukum yang tertinggi, dan juga merupakan satu-satunya lembaga negara yang memiliki kewenangan untuk membagi-bagikan, mengurangi, menambah dan menghapus kekuasaan negara yang dimiliki oleh lembaga-lembaga negara lainnya.

 

Hadirin yang saya muliakan,

Berikut ini beberapa contoh tentang bagaimana alienasi kekuasaan MPR yang bersifat penetratif terjadi.

Pertama, Alienasi kekuasaan MPR melalui Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK) Nomor: 06/PMK/2005

Dalam Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK) Nomor: 06/PMK/2005 tentang Pedoman Beracara Dalam Perkara Pengujian Undang-Undang, tidak ada satu pun ketentuan yang mengatur keharusan MPR untuk hadir sebagai salah satu pihak yang harus memberikan penjelasan tentang tafsir otentik (original intent) pasal-pasal yang diatur dalam UUD NRI Tahun 1945. Dalam konteks ini alienasi terhadap kekuasaan MPR terjadi. Mahkamah Konstitusi disadari atau tidak, telah mengalienasi kekuasaan MPR. Cara Mahkamah Konstitusi untuk mengalienasi kekuasaan MPR ini dilakukan dengan jalan memisahkan antara MPR sebagai pembentuk konstitusi atau UUD dengan produk hukum yang dihasilkannya dalam hukum acara pengujian undang-undang.

Saya ingin mengemukakan, dalam konsep negara hukum, memang tafsir konstitusi dari Mahkamah Konstitusi lah yang harus dijadikan pegangan. Sebab Mahkamah Konstitusi adalah lembaga yudikatif. Akan tetapi, Mahkamah Konstitusi tidak boleh mengabaikan tafsir konstitusi yang berasal dari MPR, sebab MPR lah lembaga negara yang memiliki kekuasaan untuk membentuk kaidah-kaidah konstitusi itu, di samping memiliki kekuasaan untuk mengubah konstitusi.

 

Kedua, Alienasi kekuasaan MPR melalui UU No. 12 Tahun 2011

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 mengatur tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Undang-Undang ini mengakui keberadaan Ketetapan MPR sebagai produk hukum MPR yang kedudukannya berada di bawah UUD. Akan tetapi, pengakuan terhadap keberadaan Ketetapan MPR itu hanya sebatas pengakuan terhadap Ketetapan MPR yang masih berlaku berdasarkan Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003. Oleh karena itu, kemudian ada anggapan, bahwa MPR tidak boleh membentuk Ketetapan MPR yang baru, kecuali yang masih berlaku menurut Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003 itu.

Politik hukum ini pada dasarnya juga merupakan bentuk alienasi kekuasaan MPR yang dilakukan secara penetratif oleh lembaga DPR (legislatif) bersama-sama dengan Presiden (eksekutif) melalui Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011.

 

Saudara Ketua Senat, Anggota Senat dan hadirin yang saya hormati,

          Secara teoretis, terdapat 2 (dua) jenis alienasi kekuasaan berdasarkan subjek yang melakukannya. Pertama, adalah alienasi kekuasaan yang bersumber dari kemauan lembaga negara yang kekuasaannya dialienasi. Bentuk alienasi ini disebut dengan intent alienation; dan kedua, alienasi kekuasaan yang dilakukan oleh lembaga-lembaga negara lain atau di luar lembaga negara yang kekuasaannya dialienasi. Jenis alienasi yang terakhir ini dapat dibenarkan secara konstitusional, jika konstitusi memberikan kewenangan untuk itu, atau alienasi kekuasaan itu dilakukan dengan persetujuan (consent) dari lembaga negara yang dialienasi kekuasaannya. Bentuk alienasi ini yang disebut dengan consent alienation.

          Alienasi kekuasaan sebagaimana yang terjadi dalam praktik penyelenggaraan negara dewasa ini, pada dasarnya dapat dibenarkan apabila memenuhi paling tidak 2 (dua) syarat, yaitu:

Pertama, adanya kemauan atau persetujuan dari lembaga negara yang kekuasaannya dialienasi; dan

Kedua, bertumpu pada prinsip atau asas logikal (logis dan konsisten).

Kedua persyaratan tersebut merupakan persyaratan yang bersifat kumulatif, bukan alternatif. Artinya, praktik alienasi kekuasaan itu dapat dibenarkan, apabila kedua syarat tersebut di atas terpenuhi semuanya.

Saudara Ketua Senat, Anggota Senat dan hadirin yang saya muliakan,

          Saya akan jelaskan syarat yang pertama, yaitu adanya kemauan atau persetujuan dari lembaga negara yang kekuasaannya dialienasi. Kemauan MPR untuk mengalienasi kekuasaan atau kewenangannya adalah dimungkinkan dengan merujuk pada praktik ketatanegaraan yang lampau, yaitu ketika MPR memangkas kewenangannya sendiri, dan diputuskan dalam suatu produk hukum yang diundangkannya. Sebagai contoh adalah:

  • Pasal 104 TAP MPR No. I/MPR/1983 tentang Peraturan Tata Tertib Majelis Permusyawaratan Rakyat yang menyatakan, bahwa:

“Majelis berketetapan untuk mempertahankan Undang Undang Dasar 1945, tidak berkehendak dan tidak akan melakukan perubahan terhadapnya serta akan melaksanakannya secara murni dan konsekuen.”

          Dalam konteks ini, MPR jelas secara otonom melakukan alienasi kekuasaannya berdasarkan kemauannya sendiri (intent alienation). Contoh berikutnya adalah alienasi kekuasaan MPR melalui Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003. Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003 ini mengalienasi kekuasaan MPR yang pada awalnya memiliki kekuasaan yang besar dalam berbagai Ketetapan MPRS/MPR, kemudian kekuasaannya itu dialienasi dan dipangkas atas kemauan MPR sendiri.

Termasuk dalam konteks ini yang dapat dijadikan contoh adalah pengaturan oleh PMK Nomor: 06/PMK/2005 yang mengalienasi kekuasaan MPR untuk tidak menjadi pihak yang berkompeten untuk menjelaskan tafsir otentik (original intent) konstitusi atau UUD dalam persidangan perkara pengujian Undang-Undang terhadap UUD di Mahkamah Konstitusi. Diamnya MPR selama ini tentu akan dianggap sebagai bentuk kemauan (intent) atau persetujuan (consent) MPR terhadap praktik alienasi kekuasaan yang dilakukan oleh MPR sendiri (alienasi otonom) atau oleh lembaga-lembaga negara lainnya (alienasi penetratif).

          Selanjutnya, pemenuhan syarat kedua, adalah bertumpu pada prinsip atau asas logikal (logis dan konsisten – taat asas). Secara logikal, dengan kapasitasnya sebagai pembentuk konstitusi dan pembentuk alat-alat kelengkapan negara atau lembaga-lembaga negara beserta kekuasaannya, sesungguhnya menjadi tidak logis, jika kekuasaan MPR itu dialienasi oleh lembaga-lembaga negara yang kekuasaannya bersumber dan bergantung pada kekuasaan MPR.

Saudara Ketua Senat, Anggota Senat dan hadirin yang saya muliakan,

          Berdasarkan uraian di atas jelaslah, bahwa praktik alienasi kekuasaan MPR yang selama ini dilakukan, baik secara otonom oleh MPR maupun secara penetratif oleh lembaga-lembaga negara lainnya (legislatif, eksekutif dan yudikatif), pada dasarnya merupakan tindakan atau kebijakan negara yang tidak dapat dibenarkan, baik menurut kaidah-kaidah konstitusi atau UUD, maupun menurut prinsip atau asas logikal. Jika tidak segera diperbaiki, praktik alienasi kekuasaan MPR ini sudah barang tentu akan mengganggu sistem penyelenggaraan negara di bawah UUD NRI Tahun 1945. Mengapa?

Pertama, karena praktik alienasi kekuasaan MPR itu menyebabkan kedudukan dan kekuasaan MPR menjadi lemah, ambigu dan tidak jelas.

Kedua, karena praktik alienasi kekuasaan MPR itu membawa praktik bernegara kita pada situasi yang inkonsisten atau ambivalen. Di satu sisi, konstitusi atau UUD memberikan kewenangan konstitusional kepada MPR sebagai the constitution framer, akan tetapi di sisi lain, kedudukan dan kekuasaannya dialienasi sebagai lembaga negara yang tertinggi, termasuk juga kapasitasnya sebagai penafsir konstitusi yang otentik (original intent).

Ketiga, praktik alienasi kekuasaan MPR itu sesungguhnya merupakan bentuk pengingkaran sekaligus penyimpangan terhadap kekuasaan konstitusional MPR; Bahwa MPR lah sebenarnya yang menjadi sumber kekuasaan bagi terbentuknya kekuasaan-kekuasaan pada lembaga-lembaga negara yang lainnya. MPR lah yang membentuk alat-alat perlengkapan negara atau lembaga-lembaga negara itu beserta kekuasaannya. Sangat jelas, UUD NRI Tahun 1945 hingga sekarang masih memberikan kekuasaan besar seperti itu kepada MPR.

Saudara Ketua Senat, Anggota Senat dan hadirin yang saya muliakan,

          Demikian orasi ilmiah yang dapat saya sampaikan, semoga dapat memberikan kebaikan dan manfaat bagi kita semua. Akhirnya, mohon maaf manakala ada kekurangan, Bilahittaufik wal hidayah, Wassalamu ‘alaikum warahmatullahi wabarakatuh.